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电改一帆风顺还是艰难险阻2019iyiou

2019/05/14 来源:潜江信息港

导读

电改一帆风顺还是艰难险阻?在目前的电改文件和舆论导向中,一直强调要还原电力的商品属性,但必须认识到,电力不可能成为类似牛奶、汽车一样的普

电改一帆风顺还是艰难险阻?

在目前的电改文件和舆论导向中,一直强调要还原电力的商品属性,但必须认识到,电力不可能成为类似牛奶、汽车一样的普通商品。其特殊性来源于多个方面:电力在现代社会已经成为了一种生活必需品,因此需要维持电力的普遍服务水平,维持交叉补贴,农村地区、偏远地区的人口也要能以合理的价格享受电力服务,这就会人为地造成市场扭曲;各省、各地区之间电价差别不能太大,否则有可能引起工业活动再转移,造成区域间国民经济发展进一步失衡;电力,尤其是火电,在生产过程中存在污染、碳排放等负外部性,必须依靠环境税等干预措施将这类成本进行内部化;电力虽然具有同质化属性,但其来源具有多样性,煤电、天然气发电、核电、清洁能源发电等等,每一类电源都涉及多种产业政策,比如新能源发电补贴,在电力市场建设过程中如何理顺这些产业政策,对政府来说是一个巨大的挑战。

因为电力的特殊性,电改文件中既强调要建立有效竞争的市场,同时包含了普遍服务、两个优先等很多行政计划性内容。虽然电改思路很清晰,即 管住中间、放开两头 ,在能竞争的领域尽量竞争,不能竞争的领域实施有效监管,但是真正实施起来一定会遇到各种各样的问题与挑战,需要以系统性思维、全局性思维进行思考、规划应对与协调。

电改的真正目的是什么?

电改不是全盘推翻重建,在改革过程中一定要想清楚传统电力系统的利与弊,有的放矢地推进改革,该保留的保留,该革除的革除。

本轮电改之前的电力系统并非没有可取之处,其的贡献在于,电力工业发展至今,我国的电力供给相对充分,且电价并不高。另外,通过在全国范围内统一调配资源,它有力地维持了交叉补贴、普遍服务,以及地区之间电价相对平衡等社会。

但凡事一定是利弊双生,此前的电力系统也存在着诸多缺陷。,我国煤电占比一直居高不下,造成电力生产过程中污染严重、碳排放严重,即使依靠目前的技术可以实现零污染,碳排放问题至今没有解决。第二,可再生能源没有发展起来,根据近期发布的《电力发展 十三五 规划(年)》,截至2015年年底,风电、太阳能发电的合计装机容量达到了1.73亿千瓦,占全国发电装机容量的11.3%,但是发电量占比却只有4%左右,清洁能源消纳遭遇重大阻力。第三,垄断带来了资产运作低效率、利益输送等问题,还会导致发电企业还是电企业都有强烈的投资动机,因为投资可以增加资产,增加控制权力。第四,目前的电企业承担了部分政府部门职责,比如刚才提到的交叉补贴、普遍服务,这就导致电卖电所收取的电费成了一笔糊涂账,让电企业承受了巨大的舆论压力。第五,政府握有电力基础设施的投资审批权、定价权,会不可避免地导致管制俘虏问题,因为利益驱动,电力企业有动力通过各种手段去游说监管者、影响监管者。

正是因为这些缺陷的存在,才有了新一轮电改,政府提出要在保留原有电力系统优点的前提下,通过建立多买 多卖的电力市场,实现电力资源的进一步优化配置。

不过, 管住中间、放开两头 只是手段,通过这次电改,政府想达到的目的主要有两个。

在当前的发电侧,高效率火电机组与低效率火电机组的利用小时数差别不大,在部分地区甚至存在倒挂现象,低效机组出力多于高效机组。多买 多卖电力市场一旦建立起来,可以通过市场力量重新调配发电资源,让高效机组多发满发,低效机组少发或不发,慢慢将其剔除出市场,与此同时,增加可再生能源发电消纳量。在这个过程当中,压缩了煤耗较高的火电机组出力,同样的电力需求下煤炭需求减少,可以带来一系列的改革红利,而且是本轮电改所能实现的红利:煤炭开采量减少可以降低煤炭事故率、运煤量减少可以节约运输通道,发电环节可以减少环境污染与碳排放。

第二个核心目标是对具有垄断性质的电企业进行有效监管,挤出目前电企业资产中的 水分 ,削减无效资产,提高电运营效率。这其中,核定输配电价只是步,今后对电的监审会越来越严。

待解决的问题有哪些?

目前,各地都在积极落实9号文改革内容,电改已经取得了重要进展。在后续的第二阶段改革中,要谨防走调儿,坚持让市场更好地起作用,坚持让监管更加科学有效,积极应对电改中不断暴露出来的问题。

从当前来看,本轮电改已经暴露出来的缺陷,是以省为单位推进改革,这等同于是在培育 电力诸侯经济 ,造成省间壁垒进一步加强,终形成各省市宁要本地区的高价电、不要其他省份低价电的格局,阻碍电力资源的优化配置。在部分省份,大部分发电厂集中在一家或少数几家发电企业手中,例如粤电集团在广东省的装机容量和发电量均占全省总量的1/3左右,很容易出现寡头垄断与串谋。在用电侧,串谋风险同样存在,例如贵州省,大工业用电量占全省用电量的50%,电解铝、铁合金等高载能产业用电量又占大工业用电量的70%,市场集中度很高。一旦在发电侧或者用电侧形成串谋,资源配置效率会比改革前还要差。以省为单位推进改革还有一个弊端,那就是会造成地区之间电价出现系统性的偏差,目前这种趋势正在显现。很多工业对电价是非常敏感的,企业很可能会因为电价差异而发生大规模的位移,这将严重影响我国的产业结构与产业布局。

解决这些问题的根本性办法,是扩大电力市场范围,以经济区划来组织电力市场,同时依托我国已经掌握的特高压技术打通各个区域市场,允许外区域的企业参与某一区域的电力市场竞争,真正让每一家企业都成为价格接受者。另外,应该对有可能形成寡头的企业进行监管,一旦其市场份额超过一定比例,比如说10%,必须进行业务拆分。

电改急需应对的另一个挑战,是对电企业的监管问题。改革文件对监管要求说得太死了, 准许成本加合理收益 原则,本质上就是成本价格定价法,这种监管方法有一个出了名的坏处:只要核定的收益率比企业融资成本高,企业就有动机去借钱扩充资产,这会导致电企业的资产不断膨胀,降低其运行效率。这种监管办法还会遭遇 准许成本 不可监管性挑战。目前来看,电力监管面临着没有法源、没有人力、没有资金的窘境,实际上就是 黔之驴 ,根本没有办法对被监管对象形成威慑力。尤其是在电力这种专业性极强的领域,行标就是国标,企业不遵守规则的可能性更大。因此,将更多的激励性监管措施引入电改、不断完善相关法律法规、扩充监管力量、培育第三方独立评估机构,是未来落实 管住中间 原则不得不进行的工作。

当然,电改的挑战绝不限于以上两点,后续改革会遇到的问题还会有很多,比如电改如何与国资委、财政部联合印发的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》形成互动,合理确定对电企业的考核办法与考核指标?随着煤价不断上涨,政府能否顶住压力,允许电力市场上的电价上浮,同时严肃惩处违约、违规者?电力市场如何与即将于2017年启动的全国碳排放交易市场相互配合,引导清洁能源发电消纳?普遍服务基金应该如何设立?是否有必要设立电改基金,用以引导落后发电企业退出,合理安置退出企业的员工?等等这些问题都有可能成为电改的 拦路虎 ,需要改革推动者以系统性的眼光与思维加以应对。

本轮电改才刚刚步入快车道,未来的道路还有很长,在这个过程中不可避免地会出现不和谐的现象、不和谐的声音,但是不能将问题归咎于任何一个参与主体,切记没有不好的企业,只有不好的制度,成功的电改,必然是建立在不断完善的制度基础之上。(文 郑新业 作者系中国人民大学国发院能源与资源战略研究中心主任)

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